Artiklar inom ämnet
Om Paneo
Paneo hjälper verksamhetsutövare, fastighetsägare och VA-huvudmän att lösa deras miljörättsliga och va-juridiska problem.
Prenumerera på Paneos kunskapsbrev
Det händer mycket inom både miljörätten och va-rätten vilket gör att det är en utmaning att hålla sig uppdaterad. I Paneos kunskapsbrev delar jag med mig av nyheter, de senaste uppdateringarna och mina tankar om ny praxis och kommande lagstiftning.
Texten här är allmän information om miljörätt och ansvar om förorenade områden, inte juridisk rådgivning. De beskriver hur regler och processer fungerar i generella termer och tar inte hänsyn till omständigheterna i ditt specifika ärende. Står du inför en tillståndsprövning eller en miljörättslig fråga rekommenderar vi att du kontaktar en miljöjurist som kan ge råd utifrån din situation. Kontakta gärna oss på Paneo.
Innehåll
Verksamhetsutövarens ansvar – när blir du ansvarig?
Det primära ansvaret för att avhjälpa en förorening vilar på verksamhetsutövaren. Men begreppet är inte definierat i lag, och frågan om just du räknas som verksamhetsutövare avgörs av omständigheterna i det enskilda fallet. Den här artikeln går vi igenom vad som krävs för att ansvaret ska uppstå och vad som händer när flera kan pekas ut samtidigt.
Kort sammanfattning
Verksamhetsutövaren bär det primära ansvaret för avhjälpande enligt 10 kap. 2 § miljöbalken. Ansvaret träffar den som bedriver eller har bedrivit en verksamhet, eller vidtagit en åtgärd, som bidragit till föroreningsskadan. Begreppet är inte juridiskt definierat, utan prövas utifrån faktisk och rättslig möjlighet att vidta åtgärder och vem som haft bestämmande inflytande. För ansvar krävs att verksamhetens faktiska drift pågått efter den 30 juni 1969. Flera kan vara verksamhetsutövare samtidigt och svarar då solidariskt enligt 10 kap. 6 § miljöbalken. Först när verksamhetsutövarkretsen är uttömd kan ansvaret riktas mot fastighetsägaren.
Förorenaren betalar
Hela ansvarssystemet vilar på en princip: den som har orsakat en förorening ska också betala för att avhjälpa den. Principen kommer till uttryck i 2 kap. 8 § miljöbalken, som slår fast att den som bedrivit en verksamhet som medfört skada eller olägenhet för miljön ansvarar för att avhjälpa den i skälig omfattning enligt 10 kap.
Det konkreta ansvaret finns sedan i 10 kap. 2 § miljöbalken. Ansvarig för avhjälpandet är den som bedriver eller har bedrivit en verksamhet eller vidtagit en åtgärd som har bidragit till en föroreningsskada. Med avhjälpande menas hela kedjan från utredning till efterbehandling, alltså inte bara den fysiska saneringen utan också de undersökningar som krävs för att klarlägga föroreningens omfattning.
Två saker är värda att lägga märke till redan här. Ansvaret är retroaktivt i den meningen att det också träffar verksamhet som upphört, så länge den pågått efter en viss tidpunkt. Och det förutsätter ett orsakssamband: verksamheten ska ha bidragit till föroreningen. Båda dessa förutsättningar återkommer längre ner.
Vem räknas som verksamhetsutövare?
Verksamhetsutövare är inte definierat i miljöbalken. Det finns alltså ingen paragraf att slå upp för att få ett facit. I stället avgörs frågan i praxis, och utgångspunkten är vem som har haft faktisk och rättslig möjlighet att vidta åtgärder mot föroreningen. Förhållandena i det enskilda fallet är av stor betydelse.
Det centrala begreppet är bestämmande inflytande. Den som har faktisk kontroll över hur en verksamhet bedrivs, eller möjlighet att påverka den på ett för miljöskyddet relevant sätt, kan betraktas som verksamhetsutövare. För att över huvud taget kunna bli adressat för ett föreläggande krävs dessutom att det finns en faktisk möjlighet att utföra åtgärderna. Du kan inte föreläggas att göra något som är rättsligt omöjligt, göra ingrepp i en fastighet utan fastighetsägarens tillåtelse.
Två kontrasterande avgöranden visar var gränsen går:
- Faktisk och rättslig rådighet ger ansvar. I ett avgörande bedömdes ett bolag som verksamhetsutövare eftersom det hade både faktisk och rättslig möjlighet att vidta åtgärder mot föroreningen eftersom den bl a hade anmält verksamheten och enligt avtal var ansvarig för återvinningsplatserna.
- Den som bara utför ett uppdrag gör det inte. I praxis har en entreprenör som saknade bestämmande inflytande över verksamheten inte ansetts vara verksamhetsutövare.
Gränsen mot ren passivitet har bedömts i praxis där bl a förvaring av olja i en urinbrunn utgjorde miljöfarlig verksamhet, men att en fastighetsägare som enbart upplåtit fastigheten med nyttjanderätt inte därigenom kunde anses bedriva den verksamhet som hyresgästen utövade. Att äga marken är alltså inte detsamma som att utöva verksamheten på den.
Måste verksamheten ha pågått efter 1969?
Ja. För verksamhetsutövaransvar krävs att verksamhetens faktiska drift har pågått efter den 30 juni 1969. Att en verksamhet funnits passivt på platsen räcker inte, och föroreningar från drift som helt avslutats dessförinnan faller utanför ansvaret.
Tidsgränsen är inte godtycklig. Den motsvarar miljöskyddslagens ikraftträdande den 1 juli 1969. Den rättsliga logiken handlar om förutsebarhet: ett retroaktivt ansvar accepteras när det vid tiden för den skadegörande handlingen på objektiva grunder gick att förutse att samhället skulle ställa den här typen av krav. 1969 fungerar som en objektiv skiljelinje i stället för en individuell bedömning av vad varje enskild verksamhetsutövare kunde ana. Till detta kommer en andra förutsättning som ofta glöms bort: verkningarna av verksamheten ska alltjämt ha pågått när miljöbalken trädde i kraft den 1 januari 1999.
Det avgörande är begreppet faktisk drift, alltså mänsklig aktivitet i verksamheten, inte enbart att förorenande material finns kvar på platsen. Praxis tecknar en ganska tydlig linje:
- Fortsatt drift räcker, även om delmomentet upphört tidigare. I ett rättsfall räckte det att den miljöfarliga verksamheten som helhet pågått efter 1969, trots att just den delprocess som orsakat föroreningen lagts ned dessförinnan. Liknande bedömning gjordes i ett mål, där kvicksilverutsläpp skedde under perioden 1952 till 1968 men driften fortsatte efter 1969.
- Passiv förvaring räcker inte. I ett avgörande friades en markägare från ansvar för tunnor som täckts över före den 30 juni 1969, eftersom det inte förekommit någon faktisk drift efter den tidpunkten.
- Det är den förorenande verksamheten som ska ha fortsatt. I ett annat fall ansågs inget ansvar föreligga, eftersom den specifika verksamhet som orsakat föroreningen avslutats före 1969 även om annan verksamhet fortsatt på platsen efteråt.
För skador från utsläpp och händelser före den 1 augusti 2007 gäller dessutom en äldre lydelse av 10 kap.
Kan flera vara verksamhetsutövare samtidigt?
Ja, och det är snarare regel än undantag i större ärenden. Flera aktörer kan samtidigt uppfylla kriterierna för verksamhetsutövare, och tillsynsmyndigheten kan då välja vem den vänder sig till. Den som betalar får i sin tur reglera fördelningen mot övriga genom regress, vilket behandlas i artikel 9 i serien.
Praxis kring parallella verksamhetsutövare rör ofta avtalsförhållanden och koncernstrukturer:
- Avtalspart med inflytande. I ett mål bedömdes ett oljebolag vara verksamhetsutövare vid sidan av återförsäljaren som drev bensinstationen, eftersom bolaget hade nyttjanderättsavtal, var cisterninnehavare och kunde säga upp avtalet.
- Moderbolag kan bli ansvarigt, men inte automatiskt. I ett mål ansågs ett moderbolag vara verksamhetsutövare eftersom koncernbidrag möjliggjort fortsatt drift och bolaget haft ett avgörande inflytande. Det har vidare förtydligats i praxis att man måste kunna visa på ett konkret bestämmande inflytande och ett bidrag till föroreningarna, det räcker inte med bara ägande och koncerntillhörighet.
En särskild fråga är när en åtgärd i sig utgör att bedriva verksamhet. Här har spridning av redan befintliga föroreningar fått stor betydelse. I NJA 2012 s. 125 (Kustbostäder) blev en exploatör ansvarig genom att grävning och schaktning frigjorde och spred föroreningar, och Högsta domstolen bekräftade att ansvaret är solidariskt och att tillsynsmyndigheten kan välja vem den riktar kravet mot. Samma synsätt återkom i andra mål avseende exploatering för bl a bostäder. Däremot har inte dricksvattenproduktion nedströms en förorening inte ansetts utgöra sådan spridning att producenten blev verksamhetsutövare för PFAS-föroreningen.
När flera är ansvariga svarar de solidariskt enligt 10 kap. 6 § miljöbalken, i den mån ansvaret inte begränsats genom skälighetsbedömningen. Det finns ett undantag för den vars bidrag varit obetydligt. Visar du att ditt bidrag till miljöskadan är så litet att det inte ensamt motiverar något avhjälpande, ska du bara ansvara för den del som motsvarar bidraget. Domstolarna har dock varit restriktiva med att tillämpa undantaget.
Var går gränsen mot fastighetsägarens ansvar?
Verksamhetsutövaransvaret är primärt, och fastighetsägarens ansvar är subsidiärt. Det betyder att tillsynsmyndigheten i första hand ska vända sig till verksamhetsutövaren, och att kretsen av tänkbara verksamhetsutövare ska vara fullständigt uttömd innan ansvaret kan riktas mot en fastighetsägare enligt 10 kap. 3 § miljöbalken.
Ordningen har en praktisk konsekvens som är lätt att missa. Finns det inget verksamhetsutövaransvar i botten, finns det heller inget fastighetsägaransvar. Om den förorenande verksamheten avslutades före 1969 faller alltså inte bara verksamhetsutövarens ansvar bort, utan grunden för att kräva fastighetsägaren försvinner med den. Fastighetsägarens ansvar är med andra ord avhängigt att någon i grunden kunnat hållas ansvarig som verksamhetsutövare.
Vad händer när du pekats ut som ansvarig?
Att tillsynsmyndigheten betraktar dig som verksamhetsutövare är inte slutpunkten, utan början på en process där du har både rättigheter och möjligheter att påverka utgången. Förenklat ser stegen ut så här:
- Ansvarsutredning. Myndigheten utreder vem som är ansvarig och i vilken omfattning.
- Undersökningsföreläggande. Tillsynsmyndigheten kan förelägga dig att utreda föroreningen enligt 10 kap. miljöbalken om det finns en konstaterade förorening alternativt får du möjlighet att kommentera deras ansvarsutredning. Du kan ta fram en egen ansvarsutredning som motvikt alternativt bemöta deras ansvarsutredning. Hur du bemöter ett sådant föreläggande behandlas i artikel 5.
- Om du har ett ansvar så kan du frivilligt utreda föroreningssituationen alternativt så kan myndigheten förelägga dig att utreda föroreningen.
- Skälighetsbedömning. Om det blir aktuellt att utföra en åtgärd ska tillsynsmyndigheten göra en skälighetsbedömning, dvs pröva hur stor del av åtgärden du ansvarar för enligt 10 kap. 4 § miljöbalken.
Att vara verksamhetsutövare innebär alltså inte med automatik att du ansvarar för hela avhjälpandet och således ska betala för hela avhjälpandet. Det innebär att du befinner dig i den krets som ansvaret i första hand prövas mot, och att det finns flera steg där omfattningen kan begränsas.
Reflektioner som miljöjurist med över 15 års erfarenhet
Den vanligaste missuppfattningen jag möter är att verksamhetsutövaransvar är en ja-eller-nej-fråga. Även om du har ett ansvar så kan det vara så att ansvaret är delat med andra verksamhetsutövare. Det kan också finnas skäl att jämka ansvaret beroende på bl a verksamhetstiden. Det betyder att utredningen av de konkreta förhållandena ofta är viktigare än konstaterandet att det finns ett ansvar.
Min andra reflektion gäller tidsaspekten. Frågan om faktisk drift efter 1969 är inte en formalitet utan kan vara helt avgörande för om ett ansvar över huvud taget existerar. Jag har sett ärenden där hela kravet faller på att den förorenande driften kan visas ha upphört dessförinnan. Den som tidigt kartlägger verksamhetshistoriken på en plats står betydligt starkare i den fortsatta processen och kan fatta beslut om fortsatta åtgärder baserat sin specifika situation.
Slutsatsen är densamma som löper genom hela den här serien. Ju tidigare du klarlägger din position, desto större är handlingsutrymmet. När kravet väl är formulerat hamnar du i en situation där du måste överklaga beslutet för att få till en ändring.
Vill du lära dig mer om ansvar för förorenade områden?
Om du arbetar som miljökonsult, fastighetsförvärvare eller regelbundet kommer i kontakt med förorenade områden i din yrkesroll kan Paneos digitala kurs ge dig värdefulla kunskaper och förståelse för området. Kursen ger dig en grundläggande förståelse för juridiken kring ansvar för förorenade områden.
Efter kursen kan du:
- Bedöma ansvaret för förorenade områden
- Förstå när ansvaret överförs till en annan part
- Navigera dig i juridiken för verksamhetsutövare och fastighetsägare
Behöver du juridiskt ombud?
Står du inför ett föreläggande eller har du fått en ansvarsutredning? Paneo arbetar som juridiskt ombud i miljörättsliga ärenden och hjälper verksamhetsutövare och fastighetsägare att kartlägga ansvar, bemöta tillsynsmyndighetens utredningar och driva ärenden genom prövning och överklagande. Kontakta oss för en första bedömning av din situation.
Paulina Rautio
Paulina är miljöjurist med över femton års erfarenhet av tillståndsprövningar inom både privat och offentlig sektor. Hennes bakgrund från domstol och myndighet ger henne en bred förståelse för både verksamheternas behov och de krav som ställs i miljörättsliga processer.