Artiklar inom ämnet
Om Paneo
Paneo hjälper verksamhetsutövare, fastighetsägare och VA-huvudmän att lösa deras miljörättsliga och va-juridiska problem.
Prenumerera på Paneos kunskapsbrev
Det händer mycket inom både miljörätten och va-rätten vilket gör att det är en utmaning att hålla sig uppdaterad. I Paneos kunskapsbrev delar jag med mig av nyheter, de senaste uppdateringarna och mina tankar om ny praxis och kommande lagstiftning.
Texten här är allmän information om miljörätt och ansvar om förorenade områden, inte juridisk rådgivning. De beskriver hur regler och processer fungerar i generella termer och tar inte hänsyn till omständigheterna i ditt specifika ärende. Står du inför en tillståndsprövning eller en miljörättslig fråga rekommenderar vi att du kontaktar en miljöjurist som kan ge råd utifrån din situation. Kontakta gärna oss på Paneo.
Innehåll
Skälighetsbedömningen – hur stor del av saneringen ska du faktiskt betala?
Att vara ansvarig för en förorening betyder inte att du betalar hela notan. Skälighetsbedömningen i 10 kap. 4 § miljöbalken avgör hur stor andel av kostnaderna du verkligen bär, och bedömningen görs i två steg med tiden som en av de tyngsta faktorerna. Den här artikeln visar hur modellen fungerar, var jämkningsutrymmet finns och hur du läser din egen situation mot praxis.
Kort sammanfattning
När ditt verksamhetsutövaransvar väl är fastställt enligt 10 kap. 2 § miljöbalken styr 10 kap. 4 § hur mycket du ska betala. Bedömningen sker i två steg: först avgörs vilka åtgärder som är miljömässigt motiverade och kostnadsrimliga rent objektivt, sedan hur stor andel av den kostnaden just du ska bära. I steg två väger fyra faktorer tyngst, och tidsaspekten är ofta avgörande. Som tumregel jämkas ansvar för föroreningar före 1950-talet i princip till noll, medan föroreningar efter den 1 juli 1969 i princip ger fullt ansvar. Är ni flera ansvariga svarar ni dessutom solidariskt enligt 10 kap. 6 §, och fördelningen er emellan löses i en regresstalan.
Vad betyder skälig omfattning?
Skälighetsbedömningen är det som översätter ett konstaterat ansvar till en faktisk summa. Att tillsynsmyndigheten har slagit fast att du är verksamhetsutövare enligt 10 kap. 2 § miljöbalken säger bara att du är ansvarig. Det säger ingenting om hur stort ditt ansvar är. Den frågan avgörs av 10 kap. 4 § miljöbalken.
Bestämmelsen anger att en verksamhetsutövare i skälig omfattning ska utföra eller bekosta det avhjälpande som på grund av föroreningen behövs för att förebygga, hindra eller motverka att skada eller olägenhet uppstår för människors hälsa eller miljön. I samma paragraf finns en uttrycklig öppning för den vars bidrag är litet: om en verksamhetsutövare visar att den har bidragit till föroreningen endast i begränsad mån, ska även detta beaktas vid bedömningen av ansvarets omfattning.
Skälighetstanken är inte unik för 10 kap. Den hänger ihop med hänsynsreglerna i andra kapitlet. 2 kap. 8 § miljöbalken slår fast att den som orsakat en skada eller olägenhet ansvarar för avhjälpande i den omfattning det kan anses skäligt enligt 10 kap., och 2 kap. 7 § lägger in en allmän rimlighetsavvägning där nyttan av en åtgärd vägs mot kostnaden. Det är denna avvägning som konkretiseras i tvåstegsmodellen.
Poängen att ta med sig är enkel: ansvaret är reellt, men det är avvägt.
Tvåstegsmodellen
Skälighetsbedömningen görs i två steg, och den ordningen är fast etablerad i praxis. Mark- och miljööverdomstolen bekräftade modellen i en rad avgöranden under 2010: MÖD 2010:18 (Tölö fabriker), MÖD 2010:24 (Hjortsberga sågverk), MÖD 2010:31 (Göta färgeri) och MÖD 2010:19 (Uppsala resecentrum).
De två stegen svarar på olika frågor:
- Vad är miljömässigt motiverat och rimlig kostnadsmässigtt? Här bestäms den objektiva ambitionsnivån för avhjälpandet utan hänsyn till vem som ska betala. Vilka åtgärder behövs överhuvudtaget, och står de i rimlig proportion till miljönyttan?
- Hur stor andel ska den enskilda ansvariga bära? Först här kommer den ansvariges egna förhållanden in. Hur lång tid har gått, hur agerade verksamheten, och hur stort var bidraget?
Steg 1: Vilka åtgärder är miljömässigt motiverade och kostnadsmässigt rimliga?
Det första steget är en objektiv prövning av vilken efterbehandling som är skälig i sig, frikopplad från vem som ska stå för den. Bedömningen utgår från föroreningen och platsen.
Det som vägs in är bland annat:
- Typ av förorening och vilka nivåer som motiverar åtgärd. Olika ämnen innebär olika risk, och alla halter kräver inte åtgärd.
- Föroreningens utbredning. Hur stort område behöver avhjälpas?
- Godtagbara restrisker. Avhjälpande syftar sällan till total sanering ner till naturlig bakgrundshalt, utan till att risken förs ned till en acceptabel nivå.
- Typ av åtgärd. Schaktning, inneslutning, övertäckning eller andra metoder skiljer sig kraftigt i kostnad och effekt.
En viktig princip är att verksamhetsutövarens egen ekonomi inte beaktas i steg ett. Att en åtgärd är dyr för just dig gör den inte mindre miljömässigt motiverad. Bedömningen är objektiv: vad behöver göras, och är det rimligt i förhållande till nyttan? Frågan om vad du behöver betala, hör hemma i nästa steg.
Steg 2: Hur stor andel ska du bära?
I det andra steget bestäms hur stor del av den skäliga åtgärdskostnaden som faller på just dig. Här kommer de individuella förhållandena in, och 10 kap. 4 § miljöbalken pekar tillsammans med förarbetena ut fyra faktorer som styr bedömningen.
- Hur lång tid som har förflutit. Ju längre tillbaka föroreningen ligger, desto mer talar för jämkning. Tidsaspekten är ofta den tyngsta faktorn och behandlas närmare i nästa avsnitt.
- Skyldigheten att förebygga skadeverkningar. Vilken skyldighet att hindra framtida skada hade verksamheten vid den aktuella tiden? En verksamhet som åsidosatt tydliga krav står sämre till.
- Om verksamheten bedrivits på ett accepterat sätt. Drevs verksamheten i enlighet med gällande villkor och med den tidens vedertagna metoder? Den som höll sig inom ramarna för vad som då var accepterat har ett starkare jämkningsargument.
- Omständigheterna i övrigt. En uppsamlande faktor som ger utrymme för det enskilda fallets särdrag.
Domstolarna kvantifierar ofta ansvaret i procent, och resonerar inte bara i ord. Full drift efter 1969 leder inte automatiskt till 100 procents ansvar, och det finns utrymme att argumentera för en lägre andel även då.Samtidigt är jämkning ingen självklarhet. Enjämkning måste underbyggas. Den kommer inte gratis för att en förorening är gammal.
När spelar tiden roll?
Tidsaspekten är så central att den fått en egen tumregel baserat på praxis.. Den fördelar ansvaret efter när föroreningen uppkom:
- Före 1950-talet: ansvaret jämkas i princip till noll.
- Cirka 1960 till och med 30 juni 1969: ett begränsat ansvar, i storleksordningen halva kostnaden.
- Efter den 1 juli 1969: i princip fullt ansvar, ingen jämkning på grund av tiden.
En sak att hålla reda på är vad som faktiskt räknas. Det är inte den totala drifttiden som styr, utan de så kallade föroreningsåren, alltså de driftår som bidragit till den åtgärdskrävande föroreningen. En verksamhet som pågått i decennier men där det skadliga utsläppet skedde under en avgränsad period bedöms efter den perioden, inte efter hela sin livslängd.
Inför utredning eller inför åtgärder – samma jämkning?
Nej. Var i processen skälighetsbedömningen görs har stor betydelse. Jämkning är ovanlig i undersökningsskedet men får full genomslagskraft först när det är dags för konkreta åtgärder.
Skälet till att jämkning traditionellt sällan sker i undersökningsskedet är att det ännu saknas kunskap om föroreningarnas omfattning, risker och vilka åtgärder som kan bli aktuella. En tillämpning av skälighetsbedömningen för åtgärder förutsätter normalt ett bättre beslutsunderlag och hör därför främst hemma i avhjälpandeskedet. Nyare praxis från MÖD visar dock att om det redan på förhand står klart att adressaten inte kan komma att bära något nämnvärt avhjälpandeansvar, kan detta även få betydelse för frågan om undersökningsansvar.
Praxis bekräftar att utrymmet att jämka i undersökningsskedet är smalt.
För dig som verksamhetsutövare betyder det två saker. Att ansvaret inte jämkades när du förelades att undersöka säger lite om vad du slutligen ska betala för själva saneringen. Och argumenten om tid och bidrag är kan vara värda att spara till det skede där de väger tyngst, även om de förstås kan förberedas tidigt.
När flera är ansvariga
Är ni flera som bidragit till samma förorening svarar ni solidariskt enligt 10 kap. 6 § miljöbalken. Solidariskt ansvar innebär att tillsynsmyndigheten kan rikta hela kravet mot vem som helst av er. Den som råkar bli vald får alltså betala för helheten, och kan sedan kräva tillbaka övrigas andelar.
Tre principer styr det delade ansvaret:
- Tillsynsmyndigheten väljer adressat. Du kan bli krävd på hela beloppet även om din andel av föroreningen är mindre än någon annans.
- Obetydligt bidrag är ett undantag. Visar du att ditt bidrag är så litet att det ensamt inte motiverar något avhjälpande, ska du bara svara för din del. Domstolarna är dock restriktiva.
- Fördelningen mellan er sker efter skälighet. Den interna uppdelningen görs utifrån medverkan och omständigheterna i övrigt.
Den som betalat mer än sin andel löser detta genom en regresstalan mot de övriga. En sådan fördelning kan göras baserat på verksamhetstid. I ett avgörande från MÖD bekräftades dessutom att även frivilligt nedlagda kostnader kan prövas inom ramen för ett solidariskt ansvar i en regresstalan.
Vad betyder det i praktiken?
Det enklaste sättet att se hur delarna samverkar är ett räkneexempel. Tänk dig att en sanering bedöms kosta 4 miljoner kronor. I steg ett har den nivån redan befunnits miljömässigt motiverad och kostnadsmässigt rimlig, så frågan är hur stor andel som faller på dig.
Säg att din verksamhet bidrog till föroreningen under perioden 1972–1990, alltså helt efter den 1 juli 1969. Tidsaspekten talar då för i princip fullt ansvar. Men anta att en del av föroreningen härrör från en tidigare verksamhet på platsen som lades ned på 1950-talet. Den andelen jämkas i praktiken bort, och den delen kan inte läggas på dig. Är ni dessutom flera utövare efter 1969 svarar ni solidariskt, och den interna fördelningen får lösas mellan er, vid behov genom regresstalan.
Exemplet är förenklat, men det visar logiken: först fastställs den skäliga åtgärdskostnaden, sedan skalas den mot tid, agerande och bidrag, och först därefter vet du vad din andel faktiskt blir. Det är i det andra ledet en väl underbyggd utredning gör mest skillnad för slutsumman.
Reflektioner som miljöjurist med över 15 års erfarenhet
Min erfarenhet är att skälighetsbedömningen är den del av regelverket där det finns mest att vinnat. När föreläggandet om avhjälpande väl ligger på bordet bygger tillsynsmyndigheten redan på en ansvarsutredning med en bestämd uppfattning om både åtgärdsnivå och din andel. Att då börja samla in uppgifter om föroreningsår, drifthistorik och tidigare verksamheter på platsen är att starta i uppförsbacke.
Det är därför viktigt att redan inledningsskedet klarlägga så mycket som möjligt av omständigheterna som kommer att bestämma det kommande ansvaret. Vilka år bidrog din verksamhet faktiskt till den åtgärdskrävande föroreningen? Fanns det verksamhet på platsen före 1969 som bär en del av ansvaret? Bedrevs driften på ett vid tiden accepterat sätt, med gällande villkor? Det är svar på de frågorna som flyttar en bedömning från 100 procent mot något lägre, och de svaren finns sällan färdiga den dag de efterfrågas.
Den andra reflektionen handlar om realism åt andra hållet. Jämkning är inget man får för att en förorening känns gamma eller för att det nuvarande bolaget inte bedrivit den faktiska verksamhetenl. Den som går in i en förhandling med förhoppningen att slippa undan på lös grund blir ofta besviken. Den som går in med en genomarbetad egen utredning om tid och bidrag har däremot ett reellt utgångsläge att begränsa ansvaret från.
Vill du lära dig mer om ansvar för förorenade områden?
Om du arbetar som miljökonsult, fastighetsförvärvare eller regelbundet kommer i kontakt med förorenade områden i din yrkesroll kan Paneos digitala kurs ge dig värdefulla kunskaper och förståelse för området. Kursen ger dig en grundläggande förståelse för juridiken kring ansvar för förorenade områden.
Efter kursen kan du:
- Bedöma ansvaret för förorenade områden
- Förstå när ansvaret överförs till en annan part
- Navigera dig i juridiken för verksamhetsutövare och fastighetsägare
Behöver du juridiskt ombud?
Står du inför ett föreläggande eller har du fått en ansvarsutredning? Paneo arbetar som juridiskt ombud i miljörättsliga ärenden och hjälper verksamhetsutövare och fastighetsägare att kartlägga ansvar, bemöta tillsynsmyndighetens utredningar och driva ärenden genom prövning och överklagande. Kontakta oss för en första bedömning av din situation.
Paulina Rautio
Paulina är miljöjurist med över femton års erfarenhet av tillståndsprövningar inom både privat och offentlig sektor. Hennes bakgrund från domstol och myndighet ger henne en bred förståelse för både verksamheternas behov och de krav som ställs i miljörättsliga processer.