Artiklar inom ämnet
Om Paneo
Paneo hjälper verksamhetsutövare, fastighetsägare och VA-huvudmän att lösa deras miljörättsliga och va-juridiska problem.
Prenumerera på Paneos kunskapsbrev
Det händer mycket inom både miljörätten och va-rätten vilket gör att det är en utmaning att hålla sig uppdaterad. I Paneos kunskapsbrev delar jag med mig av nyheter, de senaste uppdateringarna och mina tankar om ny praxis och kommande lagstiftning.
Innehåll
Vad är en tillståndsprövning enligt miljöbalken?
Den som vill starta, utöka eller ändra en verksamhet som kan påverka människors hälsa eller miljön behöver i många fall ett tillstånd. Tillståndsprövningen är den process där prövningsmyndigheten, mark- och miljödomstolen eller miljöprövningsdelegationen, granskar den ansökta verksamheten och beslutar om den ska få tillstånd, och i så fall på vilka villkor.
Systemet fyller två syften som hänger ihop. Det ena handlar om att skydda miljön. Genom att pröva en verksamhets miljöeffekter innan den startar kan samhället ställa krav på skyddsåtgärder, begränsa utsläpp och förhindra verksamheter som riskerar att orsaka allvarlig skada på människors hälsa eller miljön. Det andra syftet handlar om rättssäkerhet för den som driver verksamheten. Ett tillstånd som vunnit laga kraft ger ett rättsligt skydd mot alla i de frågor som prövats. Tillsynsmyndigheten kan då inte ställa ytterligare krav i frågor som redan prövats, vilket skapar förutsägbarhet och trygghet för den som investerat i en verksamhet. Det innebär också ett skydd mot t ex krav från allmänheten i frågor som prövats i tillstånd.
EU-direktiv formar prövningen
Reglerna om tillståndsprövning finns framför allt i miljöbalken, men det räcker inte att bara förstå den svenska lagstiftningen. Svensk miljörätt vilar i stor utsträckning på EU-direktiv. Hur ett samråd ska genomföras och vad en miljökonsekvensbeskrivning ska innehålla styrs av MKB-direktivet. För industriutsläppsverksamheter är det industriutsläppsdirektivet (IED) som anger vilka krav som ska ställas. Miljökvalitetsnormerna har sitt ursprung i vattendirektivet och grundvattendirektivet, och artskyddsfrågor har formats av EU-direktiv som sedan tolkats av EU-domstolen. För verksamheter som hanterar farliga kemikalier i större mängder tillkommer dessutom krav enligt Sevesolagen (SFS 1999:381), som genomför EU:s Seveso III-direktiv (2012/18/EU). Allt detta påverkar den svenska prövningen.
Så går en tillståndsprövning till
En tillståndsprövning följer en kedja av steg som tillsammans kan sträcka sig över flera år. Varje steg har sin funktion, och brister tidigt i processen tenderar att skapa problem längre fram. Nedan följer en översikt av de centrala momenten.
Intern planering och förberedelser
Redan innan den formella processen börjar behöver verksamhetsutövaren göra ett förarbete inför första steget. Har man inte den interna kompetensen eller tiden att ta fram en ansökan behöver man anlita miljökonsulter. Ofta krävs det också utredningar såsom t.ex. utsläpp till luft eller buller där det krävs expertkompetens. Det kan också vara klokt att ta hjälp av en miljöjurist redan från början. Det leder till att juridiska frågor kan förutses och lösas i många fall innan inlämning av ansökan.
Samråd
Samrådet är det första steget i den formella miljöbedömningen. Det är uppdelat i två faser: undersökningssamråd och avgränsningssamråd.
Undersökningssamrådet syftar till att avgöra om verksamheten kan antas medföra en betydande miljöpåverkan (BMP). Det är dock inte alltid nödvändigt. Vissa verksamheter som antas alltid medföra BMP och genomgår aldrig undersökningssamråd. De går direkt till avgränsningssamråd. Det handlar exempelvis om större avloppsreningsverk, vattenkraftverk, vissa dammar, muddringar i farleder och större avfallsanläggningar.
För övriga verksamheter avgör länsstyrelsen efter undersökningssamrådet om BMP föreligger. Om länsstyrelsen beslutar att BMP föreligger övergår processen till ett avgränsningssamråd, vars syfte är att bestämma vad miljökonsekvensbeskrivningen ska innehålla och hur detaljerad den behöver vara. För att minska tidsåtgången kan man kombinera de båda samråden till ett enda.
Samrådet innefattar kontakt med bl a länsstyrelsen, tillsynsmyndigheten, berörda kommuner och enskilda som kan påverkas av verksamheten. Vid verksamheter med BMP sker även samråd med allmänheten. Samrådsprocessen förtjänar den omsorg den kräver: brister här kan få konsekvenser längre fram i prövningen.
Miljökonsekvensbeskrivning och övriga ansökningshandlingar
Baserat på vad som framkommit under samrådet tas en miljökonsekvensbeskrivning (MKB) fram. MKB:n ska redovisa verksamhetens eller projektets förväntade miljöeffekter. Den ska innehålla en beskrivning av alternativa lösningar och ett nollalternativ, det vill säga en redovisning av vad som händer om verksamheten inte genomförs. MKB:n är en del av ansökan. Det är sökanden som bekostar den, vilket är värt att ha i åtanke: MKB:n ska uppfylla de lagstadgade kraven på innehåll, men det är i sökandens intresse att redovisa verksamheten på ett sätt som ger prövningsmyndigheten ett gott underlag.
MKB:n är dock bara en av flera ansökningshandlingar. Ansökan består också av en teknisk beskrivning av verksamheten med uppgifter om utsläpp och avfall, förslag till skyddsåtgärder och villkor, ett förslag till kontrollprogram samt övriga utredningar som behövs beroende på verksamhetens art, till exempel bullerutredningar, hydrogeologiska undersökningar och naturinventeringar. Huvudinlagan i en ansökan tas i regel fram när den tekniska beskrivningen, MKB:n och övriga utredningar är klara, eftersom ansökan bygger på dessa underlag.
Hur ansökan utformas spelar stor roll för hur smidigt resten av processen löper.
Inlämning, formaliakontroll och kompletteringar
När ansökan lämnas in granskar prövningsmyndigheten om den uppfyller de grundläggande formella kraven: att den är undertecknad, att fullmakter finns om ett ombud företräder sökanden och att alla uppgifter finns som ska finnas i en ansökan. Därefter beslutar mark- och miljödomstolen om en ansökningsavgift för vattenverksamheter och stämmer av att ansökningsavgiften betalas för. Det är dock bara det första kontrolledet. Före kungörelsen skickar prövningsmyndigheten oftast ut ansökan till remissmyndigheterna och ger sökanden möjlighet att komplettera eventuella brister. Det är i detta skede som formella förelägganden om komplettering förekommer.
Hos MMD lämnas ansökan in i sex pappersexemplar plus en USB-sticka. Hos vissa miljöprövningsdelegationer räcker det med ett pappersexemplar och digital inlämning.
Kungörelse och yttranden över ansökan
Om prövningsmyndigheten bedömer att ansökan uppfyller de formella kraven kungörs den i den lokala tidningen. Kungörelsen innehåller en kortfattad beskrivning av den ansökta verksamheten och anger en tidsfrist inom vilken synpunkter kan lämnas. Ansökan skickas samtidigt på remiss till berörda myndigheter, exempelvis Naturvårdsverket, Havs- och vattenmyndigheten, länsstyrelsen och berörda kommuner.
Under remissperioden lämnar myndigheter och enskilda synpunkter på ansökan. Det är nu sökanden behöver ta ställning till vilka synpunkter som rör prövningen och bör besvaras, vilka som kan bemötas kortfattat och vilka som kan lämnas utan åtgärd. Den här fasen handlar om att hantera inkomna yttranden. Formella kompletteringsförelägganden ska normalt ha hanterats redan före kungörelsen.
Huvudförhandling eller skriftlig beredning
Hur ärendet avgörs beror på vilken prövningsmyndighet som prövar det. Hos MPD sker handläggningen i princip uteslutande skriftligt. Sammanträden förekommer men är ovanliga. Hos MMD är utgångspunkten att en huvudförhandling hålls, om det inte med hänsyn till utredningen i målet bedöms tillräckligt med skriftlig handläggning. I mer komplicerade mål kan en muntlig förberedelse hållas för att klargöra frågor i målet.
Vid en huvudförhandling i MMD presenterar sökanden sin ansökan, motparter framför sina synpunkter och domstolen genomför normalt en syn på platsen, det vill säga ett besök vid verksamheten eller den planerade platsen för att få en uppfattning om verksamheten eller lokaliseringen. Förhandlingen hålls ofta på orten där verksamheten ligger, inte i en domstolssal, utan exempelvis i en hembygdsgård eller en konferenslokal.
Dom eller beslut
Processen avslutas med att prövningsmyndigheten meddelar sitt avgörande. MMD meddelar en dom, MPD ett beslut. Båda kan överklagas. Om en huvudförhandling hållits ska domen normalt meddelas inom två månader. Domen innehåller bland annat tillståndets omfattning, de villkor som gäller för verksamheten och eventuella bestämmelser om igångsättningstid.
När domen eller beslutet inte längre kan överklagas har det vunnit laga kraft. Överklagandefristen är tre veckor från det att domen meddelades respektive tre veckor från delgivning av beslutet.
Vilka prövningsmyndigheter finns det?
Vilken myndighet som prövar din ansökan beror på vilken typ av verksamhet det rör sig om och hur stor dess miljöpåverkan bedöms vara. Grundregeln kan sammanfattas kort: A-verksamheter och vattenverksamheter prövas av mark- och miljödomstolen, B-verksamheter prövas av miljöprövningsdelegationen.
Mark- och miljödomstolen (MMD)
Mark- och miljödomstolen är en specialdomstol som organisatoriskt utgör en avdelning vid fem tingsrätter i landet. Till skillnad från MPD är det en domstol, inte en förvaltningsmyndighet, vilket påverkar processen formellt.
MMD prövar A-verksamheter, alltså de med störst miljöpåverkan, vattenverksamheter enligt 11 kap. miljöbalken samt överklaganden av MPD:s beslut. Domstolen består av en juristordförande, tekniska råd med ingenjörs- eller naturvetenskaplig bakgrund och i vissa fall särskilda ledamöter. De tekniska råden spelar en viktig roll vid bedömningen av verksamhetens miljöeffekter.
Varje domstol har ett geografiskt upptagningsområde:
Miljöprövningsdelegationen (MPD)
Miljöprövningsdelegationen är inte en egen myndighet utan ett särskilt beslutsorgan inom länsstyrelsen. Delegaterna utses av regeringen och fattar självständiga beslut, fristående från länsstyrelsen i övrigt. Det finns tolv miljöprövningsdelegationer runt om i landet, var och en med ett geografiskt prövningsområde som kan omfatta flera län.
MPD hanterar tillståndsansökningar för B-verksamheter, det vill säga verksamheter med något mindre miljöpåverkan än A-verksamheterna. Handläggningen är skriftlig och sammanträden förekommer sällan. Målsättningen för handläggningstiden är 180 dagar från det att ärendet är komplett, men variationen är stor. Vi har dock sett att handläggningstiden kan variera kraftigt, mellan cirka 100 och 344 dagar, beroende på vilken MPD som prövar ärendet.
En ny Miljöprövningsmyndighet 2027
Det pågår förberedelser för att inrätta en ny Miljöprövningsmyndighet som ska vara igång den 1 juli 2027. Myndigheten föreslås ta över MPD:s uppgifter. Syftet är att skapa en enhetlig prövning med gemensamma arbetssätt, oavsett var i Sverige verksamheten bedrivs. Förslaget innebär den mest genomgripande förändringen av svensk miljöprövning sedan miljöbalken trädde i kraft.
Överklagandekedjan i korthet
Överklagandekedjan ser ut på olika sätt beroende på var prövningen inleddes.
Ett beslut från MPD överklagas till den mark- och miljödomstol inom vars område verksamheten bedrivs. Därifrån kan det överklagas vidare till Mark- och miljööverdomstolen (MÖD) vid Svea hovrätt. MÖD kräver prövningstillstånd, vilket innebär att man måste uppfylla vissa kriterier för att målet ska tas upp för prövning. En dom från MMD överklagas direkt till MÖD, som även där kräver prövningstillstånd. Högsta domstolen (HD) är sista instans men prövar i praktiken bara rättsfrågor av principiell betydelse.
Vanliga frågor om tillståndsprövningar
Måste jag ha tillstånd för att bedriva min verksamhet?
Det beror på vilken verksamhet du planerar att bedriva. Verksamheter som kan påverka människors hälsa eller miljön delas i miljöprövningsförordningen (2013:251) in i olika kategorier. A- och B-verksamheter kräver tillstånd. C-verksamheter kräver anmälan till tillsynsmyndigheten. Vattenverksamheter är som huvudregel tillståndspliktiga, men vissa är anmälningspliktiga.
Utöver detta kan tillsynsmyndigheten i enskilda fall förelägga en verksamhetsutövare att ansöka om tillstånd, även om verksamheten normalt sett inte är tillståndspliktig, om den bedöms medföra risk för betydande miljöpåverkan. Det finns också en möjlighet att frivilligt söka tillstånd, vilket kan vara klokt för den som vill säkra en investering.
Hur lång tid tar det att få tillstånd?
Hela processen, från tidiga förberedelser till dess att tillståndet vinner laga kraft, tar ofta mellan två och sju år. Myndighetens handläggningstid efter att en komplett ansökan lämnats in är kortare. Målsättningen hos MPD är 180 dagar, men variationen är stor. Mark- och miljödomstolarna har som målsättning att avgöra ansökningsmål inom 15 månader. Hur lång tid det tar påverkas av ansökans kvalitet, sakfrågornas komplexitet, antalet kompletteringsrundor och om beslutet överklagas. En välstrukturerad ansökan och en genomarbetad samrådsprocess kan korta tiden avsevärt.
Vad kostar en tillståndsprövning?
Kostnaden varierar kraftigt beroende på verksamhetens storlek och komplexitet. De direkta kostnaderna inkluderar ansökningsavgiften, vid vattenverksamheter, till prövningsmyndigheten samt avgifter för kungörelse. Den största kostnaden är konsulter och miljöjurister som anlitas i processen. Budgeten för en enklare B-verksamhet ligger ofta i storleksordningen hundratusentals kronor, medan omfattande A-verksamheter kan kosta miljonbelopp i konsultarvoden och utredningar. En realistisk budget bör tas fram tidigt i planeringen.
Kan jag påbörja verksamheten innan tillståndet vunnit laga kraft?
Huvudregeln är att tillståndet måste ha vunnit laga kraft innan verksamheten får tas i anspråk. Det finns dock en möjlighet att ansöka om verkställighetsförordnande enligt 22 kap. 28 § miljöbalken. Om domstolen eller prövningsmyndigheten beviljar verkställighetsförordnande får tillståndet tas i anspråk trots att det kan komma att överklagas. Det kan villkoras av att sökanden ställer säkerhet för eventuell ersättning. Om beslutet överklagas kan överinstansen besluta om inhibition, vilket innebär att verkställigheten stoppas tills överklagandet är avgjort.
Varför juridisk hjälp gör skillnad
En tillståndsprövning rör sig i skärningspunkten mellan teknik, miljövetenskap och juridik. De tekniska frågorna hanteras av miljökonsulter som bidrar med utredningar om buller, utsläpp, ekologi och hydrogeologi. Men prövningen i sig är en rättslig process med formella krav på ansökans innehåll, samrådets genomförande, villkorsutformning och hur synpunkter från remissinstanserna bemöts.
Ett juridiskt ombud med specialisering inom miljörätt kan bidra genom hela processen: från strategiska val om ansökans avgränsning och val av prövningsform, via hanteringen av yttranden och remissvar, till huvudförhandlingen och granskningen av domen. Prövningsmyndigheter har i olika sammanhang påpekat att ansökningar med juridiskt ombud håller högre kvalitet och leder till effektivare prövningar.
Kontakta Paneo för att diskutera din tillståndsprocess
Paulina Rautio
Paulina är miljöjurist med över femton års erfarenhet av tillståndsprövningar inom både privat och offentlig sektor. Hennes bakgrund från domstol och myndighet ger henne en bred förståelse för både verksamheternas behov och de krav som ställs i miljörättsliga processer.