Miljötillståndsutredningen har landat – hela 2100 sidor med förslag som kan förändra svensk miljöprövning i grunden. Som miljöjurist med 15 års erfarenhet av tillståndsprövningar, från Mark- och miljödomstolen i Östersund till egen verksamhet, kan jag säga att det här är den mest omfattande förändringen sedan Miljöbalken infördes.
Kort sammanfattning
En statlig utredning, Miljötillståndsutredningen, föreslår att helt förändra hur miljötillstånd hanteras i Sverige.
Idag: 17 olika myndigheter runt om i landet tar beslut om miljötillstånd, vilket leder till olika behandling beroende på var i landet du befinner dig.
Förslaget: En ny myndighet med sex kontor ska ta över det mesta, så att alla får samma behandling.
Vad det betyder i praktiken: Företag ska slippa gissa vad olika myndigheter vill ha för information. Processen ska bli snabbare och mer förutsägbar. Många verksamheter som idag behöver omfattande tillstånd ska klara sig med enklare anmälningar.
Nackdelen: Det tar flera år att bygga upp den nya myndigheten, och under tiden riskerar processen att bli långsammare. Många som berörs av miljötillstånd får komma in för sent i processen för att påverka besluten.
Vad händer nu: Myndigheter och organisationer kan komma med synpunkter fram till 15 juni. Sen ska regeringen bestämma vad som blir av förslagen.
Varför behövs förändring?
Det nuvarande systemet har flera utmaningar. Med 12 miljöprövningsdelegationer och 5 mark- och miljödomstolar har vi i praktiken 17 olika sätt att handlägga ärenden. Det skapar regionala skillnader och gör systemet svåröverskådligt. Som verksamhetsutövare vet du aldrig riktigt vad för information som krävs i en ansökan eftersom det beror på vem som handlägger ärendet.
Uppdraget var tydligt: förenkla och förkorta tillståndsprövningen genom att göra den mer flexibel, effektiv och förutsägbar. Syftet var att säkra näringslivets konkurrenskraft och främja klimatomställningen.
Miljötillståndsutredningens tre huvudförslag
För att lösa de här problemen kommer Miljötillståndsutredningen med tre genomgripande förändringar:
- Det första förslaget handlar om vem som ska pröva ärendena – ska vi ha en helt ny myndighet eller bygga vidare på det vi har?
- Det andra förslaget rör hur vi delar in verksamheterna – dagens system där verksamheter kategoriseras som A-, B- eller C-verksamheter beroende på miljöpåverkan och risk föreslås ersättas med något helt annat.
- Det tredje förslaget handlar om vilka myndigheter som får överklaga beslut, en fråga som påverkar hur smidigt processerna kan gå.
Vi går igenom förslagen i praktiken nedan.
Förslag 1: En ny miljöprövningsmyndighet
Huvudförslaget
Miljötillståndsutredningens huvudförslag är att skapa en helt ny miljöprövningsmyndighet med sex regionkontor i Umeå, Falun, Stockholm, Örebro, Göteborg och Malmö. Myndigheten skulle ha 220-300 anställda och handlägga alla tillstånds- och granskningspliktiga ärenden från 2028.
Det innebär att miljöprövningsdelegationerna försvinner helt, och prövningen av många anmälningsärenden flyttas från kommunerna till den nya myndigheten.
Dock kommer inte allt att flyttas till den nya myndigheten. NAP-prövningar (omprövning av vattenkraften) och tvistemål blir kvar hos mark- och miljödomstolarna, som även ska pröva överklaganden från den nya miljöprövningsmyndigheten.
Fördelar med en ny myndighet
Tanken är att detta skulle lösa många av dagens problem. Med gemensamma arbetssätt och rutiner skulle vi slutligen få samma behandling över hela landet. Istället för att de olika instanser ska utveckla egna digitala lösningar skulle en myndighet kunna fokusera resurserna på att bygga riktigt bra system.
Det skulle också betyda slutet på förvirringen kring länsstyrelsernas många roller – nu ska de vara tillsynsmyndighet, nu ska de vara prövningsmyndighet, nu ska de vara remissinstans.
En större organisation skulle också vara mindre sårbar. Idag kan en liten miljöprövningsdelegation få stora problem om någon blir långtidssjukskriven eller slutar. Med fler medarbetare kan arbetet fördelas bättre, och det finns möjlighet att bygga upp verklig expertis inom specifika områden. Istället för att vara generalist som handlägger allt kan du bli expert på exempelvis kemisk industri eller vindkraft.
Utmaningar med förslaget
Men förslaget i Miljötillståndsutredningen har också sina utmaningar. Det strider mot regeringens uttalade policy om inga nya myndigheter. Erfarenheter från andra myndighetsbildningar, som Havs- och vattenmyndigheten, visar att det tar 3-4 år att komma igång ordentligt.
Under den tiden riskerar produktiviteten att sjunka, och det finns risk att erfarna medarbetare slutar i förtid av oro för vad som händer med deras jobb.
Alternativ: Konsoliderade länsstyrelser
Som andrahandsalternativ föreslås att befintliga miljöprövningsdelegationer konsolideras till sex enheter på samma orter som den nya myndigheten skulle placeras. Det här alternativet skulle vara snabbare att genomföra eftersom länsstyrelserna redan arbetar med att effektivisera miljötillståndsprocessen och inte behöver starta från scratch.
Större prövningsenheter skulle få bättre personaltillgång och bättre förutsättningar att bygga upp kompetens. Som exempel har miljöprövningsdelegationen i Stockholm bara 10 helprövningar per år, vilket är väldigt lite för att upprätthålla expertis. Med fler ärenden kan medarbetarna hålla sig skarpa och utveckla sin kunskap.
Men det här alternativet skapar andra problem. Alla länsstyrelser behåller sin bemanning och organisation efter förändringen, vilket kan bli ineffektivt. Det krävs tid för att överföra arkiv och information till de nya prövningsmyndigheterna.
Synergier mellan prövningsarbetet och länsstyrelsernas övriga miljöarbete hamnar på färre myndigheter, vilket kan försämra förutsättningarna för tillsyn, vägledning och remissverksamhet. Färre prövningsinstanser betyder också mindre statlig närvaro regionalt.
Det intressanta är att många nackdelar som lyfts för konsolideringen faktiskt skulle påverka ännu fler länsstyrelser om man inrättar en helt ny myndighet. Så även om det andra alternativet verkar enklare har det sina egna utmaningar.
Förslag 2: Nya prövningsformer
Vad är problemet med dagens system?
Dagens system med A-, B- och C-verksamheter får ofta kritik för att vara svåröverskådligt. I korthet fungerar det så att verksamheter delas in efter hur stor miljöpåverkan de har. A-verksamheter har störst påverkan och prövas av länsstyrelser eller mark- och miljödomstolar, B-verksamheter har mindre påverkan och prövas av miljöprövningsdelegationer, medan C-verksamheter har lägst påverkan och oftast prövas av kommuner.
Problemet är att det inte alltid är självklart vilken kategori en verksamhet hör till, och systemet stämmer inte alltid överens med EU:s krav.
Fyra nya kategorier
Miljötillståndsutredningen föreslår därför att ersätta det med fyra tydligare kategorier som bättre speglar EU:s krav och gör det enklare att förstå vad som gäller. Samtidigt försvinner skillnaden mellan vattenverksamheter och miljöfarliga verksamheter i prövningen – båda typerna ska behandlas på samma sätt, vilket eliminerar en historisk indelning som skapat onödig komplexitet.
Tillståndspliktiga verksamheter
Den första kategorin är tillståndspliktiga verksamheter. Hit hör verksamheter som enligt EU-rätten ska ha tillstånd, framför allt stora industrier som oljeraffinaderier och större avloppsreningsverk som finns i IED-direktivets bilaga 1. Hit räknas också Seveso-verksamheter med hög kravnivå.
Även om EU-rätten inte alltid kräver tillstånd för Seveso-verksamheter anser Miljötillståndsutredningen att olycksrisken är så stor att de ska regleras hårdare på nationell nivå. Processen för dessa ärenden ska ta sex månader från fullständig ansökan till beslut.
Granskningspliktiga verksamheter
Den andra kategorin är granskningspliktiga verksamheter. Det här motsvarar ungefär det som idag kallas undersökningssamråd, där man tar fram ett granskningsunderlag för att bedöma om verksamheten verkligen har betydande miljöpåverkan.
Om miljöprövningsmyndigheten bedömer att det inte är betydande miljöpåverkan får verksamheten ett igångsättningsbesked. Om det däremot är betydande miljöpåverkan fortsätter processen på tillståndsspåret. Som verksamhetsutövare kan du också välja att ansöka om tillstånd eller igångsättningsbesked frivilligt om du är osäker. Den här processen ska ta tre månader.
Anmälningspliktiga verksamheter
Den tredje kategorin är anmälningspliktiga verksamheter. Det här är betydligt enklare än dagens anmälningar och handlar mer om att säga “hej, vi ska göra det här” till tillsynsmyndigheten. Tanken är att uppmärksamma det allmänna på verksamheter som ska påbörjas så att tillsynsmyndigheten kan agera om det behövs.
Registreringspliktiga verksamheter
Den fjärde kategorin är helt ny och kallas registreringspliktiga verksamheter. Det här är verksamheter som betongverk, asfaltsverk och tvättanläggningar som ska kombineras med allmänna föreskrifter. Istället för individuell prövning får hela branschen tydliga regler att förhålla sig till, vilket underlättar både för verksamheterna och tillsynen.
Omfattningen av förändringen
Sammantaget innebär förändringarna att antalet tillståndspliktig verksamheter minskar med hela 60 procent, vilket är en dramatisk förändring som gör systemet mer i linje med EU:s krav.
Vad händer med befintliga verksamheter?
Förändringarna betyder att många verksamheter byter kategori, och det påverkar både var de prövas och hur processen ser ut.
Tillståndspliktiga verksamheter
Ca 337 A-verksamheterna och 1801 B-verksamheterna förblir tillståndspliktiga och fortsätter att prövas på högsta nivå, fast nu av den nya miljöprövningsmyndigheten istället för miljöprövningsdelegationen och domstolar.
Granskningspliktiga verksamheter
Det stora skiftet sker för många C-verksamheter som idag prövas av kommunerna. Sammanlagt kommer 42 A-verksamheter, 3309 B-verksamheter och över 9000 C-verksamheter att bli granskningspliktiga. Det betyder att många verksamheter som idag har kommunal handläggning flyttas upp till den nya miljöprövningsmyndigheten. För kommunerna blir det en betydande förändring i deras arbete.
Tillsynsmyndigheternas möjligheter
En fråga som kommer upp ofta är om tillsynsmyndigheter fortfarande kan förelägga verksamheter att söka tillstånd. Svaret är nej för tillståndspliktiga verksamheter, men de kan förelägga om igångsättningsbesked genom granskningsprocessen. Om det då visar sig att verksamheten har betydande miljöpåverkan hamnar den ändå i tillståndsprocessen.
Anmälnings- och registreringspliktiga verksamheter
För de verksamheter som blir anmälnings- eller registreringspliktiga handläggs ärendena fortfarande av tillsynsmyndigheterna, främst kommunerna. Ungefär 1 A-verksamhet, 140 B-verksamheter och 3 600 C-verksamheter blir anmälningspliktiga. Runt 4 000-4 500 verksamheter föreslås bli registreringspliktiga när allmänna föreskrifter har tagits fram för de branscherna.
Förslag 3: Myndigheternas talerätt
Det tredje förslaget handlar om vilka myndigheter som får överklaga prövningsbeslut, något som kallas talerätt. I dag händer det att nationella myndigheter dyker upp sent i processen och överklagar, vilket fördröjer hela ärendet i onödan. Tanken med förändringarna är att förtydliga och begränsa när myndigheter kan överklaga.
Förändringar för specifika myndigheter
Myndigheten för samhällsskydd och beredskap föreslås förlora både sin talerätt och sin status som remissmyndighet helt. Miljötillståndsutredningen anser att de inte är inblandade i så många prövningar ändå, och när det handlar främst om säkerhetsfrågor som kan hanteras på andra sätt.
Naturvårdsverket föreslås få en avgränsning av talerätten. Idag kan de tillvarata både miljöintressen och allmänna intressen, men framöver ska de bara fokusera på miljöintressen. Det är ett sätt att tydliggöra vad myndigheten ska bevaka.
Havs- och vattenmyndigheten får däremot behålla möjligheten att tillvarata allmänna intressen, men bara sådana som berör havs- eller vattenmiljön eller fiske. Det ligger ju i linje med myndighetens ansvarsområde.
Länsstyrelserna ska få tillvarata miljöintressen och andra allmänna intressen inom länet. De har redan idag ett väldigt brett uppdrag och ska få behålla det, men med fokus på det som händer inom länets gränser.
Kommunerna är de enda som inte föreslås få någon förändring alls. De ska även fortsättningsvis få tillvarata miljöintressen och andra allmänna intressen inom kommunen, precis som idag.
Praktisk betydelse
I praktiken är det svårt att se att det här får någon verklig betydelse. Det känns mer som ett förtydligande, eftersom det skulle vara problematiskt att ta bort myndigheternas talerätt helt utan att riskera att miljöskyddet försvagas.
Reflektioner kring Miljötillståndsutredningen
Även om utredningen identifierat viktiga problem och kommer med genomtänkta lösningar finns det delar av förslaget som väcker frågor. En kritisk punkt är placeringen av samrådet i processen. För tillståndspliktiga verksamheter kommer samrådet först efter att ansökan lämnats in, vilket betyder att alla utredningar redan är klara.
För granskningspliktiga verksamheter kommer yttranden från berörda precis innan beslut om betydande miljöpåverkan.
Det här kan skapa problem av flera skäl. Dels kan ytterligare synpunkter i så sent stadium leda till rejäla förseningar när utredningar måste göras om. Dels riskerar berörda parter att uppleva att de ställs inför fullbordat faktum när de får komma med synpunkter så pass sent i processen. Det känns inte helt bekvämt att allmänheten och berörda får höra om verksamheter först när så mycket redan är bestämt.
En annan utmaning är att förändringen troligen kommer att leda till längre handläggningstider initialt, även om avsikten är det motsatta. Det är helt naturligt när en så stor omorganisation genomförs eftersom inga förändringar sker utan stök. Erfarenheter från andra myndighetsbildningar visar att det tar tid att hitta arbetssätt och bygga upp rutiner.
Som någon som jobbat med miljöjuridik och tillståndsprövningar i 15 år föredrar jag den nya miljöprövningsmyndigheten. Vi behöver komma bort från det här “vad vill den här prövningsinstansen ha”-tänket. En egen myndighet borde ge mer likartade prövningar över hela landet.
Visst, det kommer kännas som hela havet stormar när det startar. Men jag tror inte vi kan låta bli att genomföra förändringen bara för att den innebär tillfälliga problem. Det finns en önskan om förändring hos de flesta parter.
Vad händer nu?
Utredningen är ute på remiss till 15 juni. Sen ska det bli intressant att se om regeringen hinner ta fram en proposition redan till hösten. Om så är fallet får någon på departementet skippa sommarsemestern.
Efter alla diskussioner jag haft kring Miljötillståndsutredningen märker jag att det finns en stor önskan om förändring. Det nuvarande systemet fungerar inte optimalt, och även om vägen framåt innebär utmaningar så är det dags att ta tag i problemen.